사립대학의 대학평의원회 설치ㆍ운영에 대한 적용 법령(「고등교육법」 제19조의2 등 관련)
1. 질의요지
2017년 11월 28일 법률 제15038호로 일부개정되어 2018년 5월 29일 시행된 「고등교육법」에 신설된 제19조의2제2항에서는 대학평의원회는 교원, 직원, 조교 및 학생 중에서 각각의 구성단위를 대표할 수 있는 사람으로 구성한다고 규정하고 있는 반면, 「고등교육법」에 제19조의2가 신설되기 전 이미 시행 중이던 「사립학교법」 제26조의2제2항 및 「사립학교법 시행령」 제10조의6제1항에서는 대학평의원회는 교원, 직원 및 학생 중에서 각각의 구성단위를 대표할 수 있는 사람으로 구성한다고 규정하고 있는바, 사립대학의 대학평의원회를 구성할 때 반드시 ‘조교’ 중에서 그 구성단위를 대표할 수 있는 사람을 포함해야 하는지?
※ 질의배경
2017년 11월 28일 법률 제15038호로 일부개정되어 2018년 5월 29일 시행된 「고등교육법」에서 대학평의원회의 설치ㆍ운영에 대한 규정이 신설되었는데, 관련 규정의 내용 중 기존 「사립학교법」 및 「사립학교법 시행령」에서 사립대학의 대학평의원회에 대해 정하고 있던 내용과 달리 정한 부분이 있는바 교육부는 어떤 법령을 우선하여 적용해야 하는지에 대한 내부 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
2. 회답
이 사안의 경우 「고등교육법」에 따라 ‘조교’ 중에서 그 구성단위를 대표할 수 있는 사람을 포함해야 합니다.
3. 이유
「고등교육법」은 「교육기본법」 제9조에 따라 국립ㆍ공립ㆍ사립대학에 모두 적용되는 고등교육에 관한 사항을 정함을 목적(제1조)으로 하는 법률인 반면, 「사립학교법」은 사인(私人)이 설치하는 사립학교의 특수성에 비추어 사립학교의 자주성을 확보하고 공공성을 앙양함으로써 사립학교의 건전한 발달을 도모함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서 학교법인이나 사립학교경영자 등에 관한 사항을 정하고 있음을 고려할 때, 「고등교육법」과 「사립학교법」은 서로 입법목적이나 규정사항을 달리하는 법률로서 일반적으로 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용되는 관계에 있다고 볼 수는 없습니다.
다만 일반법과 특별법의 관계를 판단할 때 반드시 어떤 법령의 전체를 대상으로 비교해야 하는 것은 아니며 개별 규정이 어떤 규정의 특례 규정에 해당하는지 판단해야 하는 경우도 있으므로, 이 사안과 같이 사립대학이 대학평의원회를 구성하는 데에 있어 이미 「사립학교법」 및 「사립학교법 시행령」에서 정하고 있는 사항과 「고등교육법」에서 새롭게 정한 사항이 서로 모순ㆍ저촉되는 것으로 보이는 경우 종전 「사립학교법」에서 정한 사항이 「고등교육법」에서 정한 사항의 특례에 해당하는지 여부는 관련 규정의 입법취지와 적용범위, 법문의 표현방법 등을 종합적으로 고려해 판단해야 합니다.
먼저 「고등교육법」 제19조의2제2항에서는 대학평의원회는 교원, 직원, 조교 및 학생 중에서 각각의 구성단위를 대표할 수 있는 사람으로 구성한다고 규정하고 있으나, 사립대학의 경우 2017년 11월 28일 법률 제15038호로 일부개정되어 2018년 5월 29일 시행된 「고등교육법」에 제19조의2가 신설되기 전 이미 「사립학교법」 제26조의2에 따라 대학평의원회의 설치가 의무화되어 있었고, 「사립학교법」 제26조의2제2항 및 그 위임에 따른 「사립학교법 시행령」 제10조의6제1항에서는 대학평의원회는 교원, 직원 및 학생 중에서 각각의 구성단위를 대표할 수 있는 사람으로 구성한다고 규정하고 있었습니다.
그런데 「고등교육법」 제19조의2는 국립ㆍ공립ㆍ사립의 구분 없이 모든 대학에 대학평의원회를 설치하도록 하고,(각주: 2017. 11. 28. 법률 제15038호로 일부개정되어 2018. 5. 29. 시행된 「고등교육법」 개정이유 및 주요내용 참조) 대학평의원회의 내실 있는 운영을 위해 국립ㆍ공립ㆍ사립대학의 대학평의원회가 개별 대학의 학칙과 정관에 따라 상이하게 운영되지 않도록 필요한 최소한의 기준을 법률에서 정하고 일정한 기준을 제시하여 혼란을 최소화하기 위해 신설된 규정(각주: 2017. 5. 19. 의안번호 제2006963호로 발의된 고등교육법 일부개정법률안 국회 교육문화체육관광위원회 심사보고서 참조)입니다.
그리고 「고등교육법」 제19조의2는 사립대학에만 적용되는 사항을 정하는 경우 같은 조 제1항제5호에서와 같이 사립학교로 적용범위를 한정해 명시하는 방식을 취하고 있고, 그 외의 사항에 대해서는 적용범위를 따로 한정하지 않았으며 다른 법령에 특별한 규정이 없는 경우에만 이 규정을 적용한다거나 「사립학교법」에 특별한 규정이 있는 경우 「사립학교법」을 우선 적용하도록 하는 등 「사립학교법」에서 정한 사항을 「고등교육법」에서 정한 사항의 특례로 인정할 만할 표현도 따로 두고 있지 않습니다.
위와 같은 점을 종합적으로 고려할 때 「사립학교법」 제26조의2제2항 및 같은 법 시행령 제10조의6제1항은 「고등교육법」 제19조의2제2항에 대한 특례규정으로 볼 수는 없으므로 사립대학의 대학평의원회를 구성하는 경우에도 「고등교육법」 제19조의2제2항에 따라 ‘조교’ 중에서 그 구성단위를 대표할 수 있는 사람을 포함해야 한다고 보는 것이 관련 규정 체계 및 취지에 부합하는 해석입니다.
아울러 대학평의원회는 대학 운영 및 발전계획, 학칙 제ㆍ개정에 관한 사항 등 학교 운영 및 교육의 중요사항을 심의할 때 학내 구성원의 다양한 의견을 수렴하여 학교 행정을 견제하고 의사결정의 민주성을 높이는 역할을 하기 위한 대학 내 기구이고, 「고등교육법」 제19조의2제2항에서 대학평의원회의 평의원에 조교의 구성단위를 대표할 수 있는 사람을 포함하게 한 것은 대학의 구성원인 ‘교직원’에 조교가 포함되기 때문이라는 점을 고려할 때,(각주: 2017. 5. 19. 의안번호 제2006963호로 발의된 고등교육법 일부개정법률안 국회 교육문화체육관광위원회 심사보고서 참조) 사립대학의 대학평의원회를 구성할 때도 ‘조교’ 중에서 그 구성단위를 대표할 수 있는 사람을 포함해야 한다고 보는 것이 대학에 대학평의원회를 둔 취지에 부합한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
※ 법령정비 권고사항
고등교육법령과 사립학교법령이 대학평의원회에 관한 동일한 내용에 대하여 서로 다르게 규정하는 부분이 있는바, 각 법령이 상호 모순ㆍ저촉되지 않도록 관련 규정을 정비할 필요가 있습니다.
<관계 법령>
「고등교육법」
제19조의2(대학평의원회의 설치 등) ① 학교는 다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 교직원과 학생 등으로 구성되는 대학평의원회(이하 "대학평의원회"라 한다)를 설치ㆍ운영하여야 한다. 다만, 제2호 및 제3호는 자문사항으로 한다.
1. ∼ 6. (생 략)
② 대학평의원회는 11명 이상의 평의원으로 구성하여야 하며, 교원, 직원, 조교 및 학생 중에서 각각의 구성단위를 대표할 수 있는 사람으로 구성하되, 동문 및 학교의 발전에 도움이 될 수 있는 자를 포함할 수 있다. 이 경우 어느 하나의 구성단위에 속하는 평의원의 수가 전체 평의원 정수(定數)의 2분의 1을 초과해서는 아니 된다.
③ ∼ ⑦ (생 략)
「사립학교법」
제26조의2(대학평의원회) ① 대학교육기관에 다음 각 호의 사항을 심의하게 하기 위하여 대학평의원회를 둔다. 다만, 제3호 및 제4호는 자문사항으로 한다.
1. ∼ 6. (생 략)
② 대학평의원회의 조직 및 운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 정관으로 정한다.
「사립학교법 시행령」
제10조의6(평의원회의 구성) ① 평의원회는 교원ㆍ직원 및 학생 중에서 각각의 구성단위를 대표할 수 있는 자로 구성하되, 동문 및 학교의 발전에 도움이 될 수 있는 자를 포함할 수 있다. 다만, 평의원회의 구성단위 중 어느 하나의 구성단위에 속하는 평의원의 수가 전체 평의원 정수의 2분의 1을 초과하여서는 아니 된다.
②ㆍ③ (생 략)
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